No hay peor ciego que el que no quiere ver, ni peor sordo que el que no quiere oír. Este refrán resulta de aplicación a quienes se niegan a reconocer un axioma que, aunque traído de las ciencias de la naturaleza, es aplicable al estudio de la historia: “natura no facit saltus”. La historia, como la naturaleza, no camina a saltos, como los gorriones. Los sucesos no se encadenan por azar ni tampoco existen soluciones mágicas. El “deus ex machina” [1] solamente existe en el teatro. Descubrir la intrahistoria de la sucesión de acontecimientos, discerniendo la realidad de las intenciones o de los deseos, es una ardua tarea para el historiador. Interpretar correctamente los documentos, su primera obligación.
Abandonemos, pues, esta sesuda introducción y adentrémonos en el tema escogido. Se va a analizar por qué la Guardia Civil prestó servicio desde su fundación hasta 1848 a las órdenes de Jefes Superiores Políticos, Comisarios y Celadores. Es decir, formó parte del Ramo de Protección y Seguridad Pública. Por suerte, por puro azar, se ha encontrado una circular del Ministerio de la Gobernación de 6 de junio de 1845, sumamente aclaratoria. Demuestra de forma fehaciente que los artículos 14 a 19 de su Reglamento de Servicio no se quedaron en el limbo de las buenas intenciones.
La policía de Protección y Seguridad Pública
A la Subdelegación especial de Policía de Madrid se le cambió el nombre el 18 de agosto de 1836, pasando a llamarse Protección y Seguridad Pública. En diciembre de ese mismo año, se encuentra el primer documento oficial, que extiende ese nombre a todo lo que había quedado en pie de la Policía General del Reino. Siguió el desmantelamiento de todos los organismos que dependían de ella como sus contadurías, que se unieron a las del Ministerio de lo Interior. Finalmente, se suprimieron los gastos de policía secreta, es decir, los fondos reservados, que se destinaban al pago por información, al creerlos innecesarios, dado que había terminado la Primera Guerra Carlista[2].
El Real Decreto utilizado para hacerlo en su artículo 2º prometía una organización urgente del “Ramo de Protección y Seguridad Pública” para ponerlo en manos de las autoridades competentes, las autoridades locales. Se demostró sin tardar mucho tiempo que todo lo decretado era fuego de artificio. La discusión de los presupuestos del año 1841, que tuvo lugar los días 13 y 14 de julio de ese año, lo dejó al descubierto. Bastaron ocho meses –de noviembre a julio- para que el nuevo gobierno cambiara de opinión. Incluyó en esos presupuestos -¿quién lo podría suponer?- dos partidas: una, para resucitar los fondos reservados y la segunda, para mantener la estructura de Protección y Seguridad Pública, dependiente del Ministerio de lo Interior y de los Jefes Superiores Políticos. Es decir, que nunca se llevó a efecto la supresión de la Policía secreta ni se puso a la policía enteramente a disposición de las autoridades locales ni dejó de estar implantada en todo el Reino.
La de policía secreta se disimuló un poco, porque ahora se denominó de “gastos imprevistos”, siguiendo, ¿cómo no?, ligados al mismo Ministerio. Los argumentos utilizados para defender la introducción de nuevo estos fondos en el presupuesto fueron que seguía habiendo enemigos del gobierno y de España y, en consecuencia, sería una temeridad dejar desarmado al Estado frente a sus amenazas. Se utilizarían para montar una red de informadores con el nombre de “agentes especiales”. La que existió, había sido completamente desmantelada. No se podía mantener por más tiempo la supresión de esos gastos, llevada a cabo el 2 de noviembre de 1840. De no dotar al gobierno de esta partida, en caso necesario, hubiera destinado a ello dinero sacado de otras sin que nadie pudiera censurárselo.
La dedicada al Ramo de Protección y Seguridad Pública ni se molestaron en disimularla. El ministro, el general Facundo Infante, dijo que no se destinaban a la policía, porque ya no existía. En realidad, estaba haciendo malabarismos verbales. La prensa siguió llamando policía al nuevo ramo. Otro diputado se encargó de decir que no habían podido suprimirla. Se repetía lo sucedido con la Policía secreta. No lo podían hacer, porque los ayuntamientos no cooperaban con el Ministerio al que ocultaban o no transmitían la información necesaria para tomar decisiones acertadas. No se podía prescindir de la Policía “pública” en ninguna de las provincias.
El refuerzo de la Policía
En esto, ocurrió otro cambio de gobierno, y el nuevo ante la desorganización y el absoluto desmadre que existía en la seguridad pública decidió dos cosas. La primera reforzó su organización en todas las provincias, con los comisarios de cuartel y los celadores en las ciudades y los comisarios de partido en las restantes poblaciones. La segunda, puso a su disposición “una fuerza especial”, es decir, lo que sería poco después una realidad, la Guardia Civil.
Esto de tener una fuerza especial o uniformada a su servicio era una vieja aspiración de la policía. El artículo XV de la Real Cédula de 13 de enero de 1824 ya prometía esa fuerza: “Para el desempeño de todas o de cualesquiera de las atribuciones especificadas en los artículos 13 y 14, que exija el auxilio o cooperación de la fuerza armada (ínterin establezco un cuerpo militar especialmente encargado de la seguridad de los pueblos y de los caminos) de sus Alguaciles y Dependientes…”. Nunca llegó a organizarse y la Guerra Carlista, en este sentido, supuso un obstáculo insalvable.
Cuando terminó esa guerra, la situación cambió. El Ejército estaba sobredimensionado y había que buscar una salida. Se encontró en la formación de ese cuerpo militarizado “especial”, que tan insistentemente había venido pidiendo la Policía desde su fundación. Se decidió su creación y organización en 1844 como parte de Protección y Seguridad Pública. Esto explica todo lo que va a continuación.
El reglamento de servicio
Se van a citar literalmente los artículos del Reglamento de Servicio [3] de la Guardia Civil para evitar que alguien diga que han sido manipulados. Decían lo siguiente:
“Art. 14. El comisario de protección y seguridad pública en su respectivo distrito es la autoridad que dispone el Servicio de la Guardia Civil comprendida en el término de su jurisdicción.
Art. 15. En sus disposiciones deberá el comisario atenerse con todo rigor a las órdenes e instrucciones que le comunique el jefe político de la provincia.
Art. 16. Cuando no exista orden alguna en sentido contrario, podrá el comisario reunir dos o más secciones, brigadas o destacamentos. También podrá tomar esta disposición bajo su responsabilidad, cuando lo exija un servicio extraordinario, urgente e imprevisto, si a ello únicamente se oponen las órdenes e instrucciones generales del Jefe Político; pues en el caso de mediar una orden especial y terminante de la respectiva autoridad política, el comisario deberá reducirse a cumplir exactamente la disposición superior.
Art. 17. Podrá el comisario poner a las órdenes de algún celador parte de la fuerza correspondiente al término de su jurisdicción; siempre que sea para objetivos propios del instituto de la Guardia Civil, debiendo arreglar en este punto sus procedimientos a las órdenes e instrucciones del comisario.
Art. 18. En los casos de falta de obediencia o respeto de algún individuo de la Guardia Civil a las órdenes o a la autoridad del Comisario, deberá este dar cuenta al Jefe Político de la provincia para la resolución oportuna.
Art. 19. Los alcaldes de los pueblos podrán requerir el auxilio de la Guardia civil del pueblo respectivo. La Guardia civil no podrá negar este auxilio, siempre que sea para un objeto del instituto de dicha fuerza dentro del término municipal, y no medie en contrario ninguna orden del jefe político o del comisario. Cuando sin mediar alguna de estas causas se negare el auxilio, los alcaldes elevarán su queja o reclamación al jefe político de la provincia”.
En cuanto a la cooperación con los agentes de protección y seguridad pública decía:
“Art. 40. Los agentes de protección y seguridad pública constituyen la fuerza especialmente destinada a velar de continuo en las calles por la conservación del buen orden interior, protegiendo a los vecinos pacíficos, evitando o reprimiendo las pendencias o escándalos, averiguando la perpetración de cualquier delito, y persiguiendo y deteniendo a los delincuentes o infractores para ponerlos a disposición de celador de barrio, que deberá entregarlos inmediatamente al comisario del distrito respectivo, pero la Guardia civil cooperará en caso necesario con los agentes de protección y seguridad en el desempeño de esta clase de servicios”.
No hay lugar a dudas de que, por lo menos, en la intención se quería dar cumplimiento al artículo 10 del Real Decreto de 26 de enero de 1844, en que se prometía la creación de una fuerza especial para el ramo de Protección y Seguridad Pública, es decir, como fuerza auxiliar de la Policía. También seguía vigente, en un una mínima parte, el Real Decreto de 28 de marzo de 1844, en que se decía que esa fuerza dependería “exclusivamente” del Ministerio de la Gobernación y de los gobernadores civiles. La mínima parte, que se mantuvo en pie, fue precisamente la que establecía la forma de realizar el servicio.
Como desde el principio, consta que hubo sus más y sus menos, resultó que se tuvieron que dejar las cosas claras, y por ello se dio a luz esta Circular por parte del Ministerio de la Gobernación en la que se concretaba cómo se tenía que realizar esa integración con la parte civil del ramo de Protección y Seguridad Pública. Se creía que se pondría fin a todo tipo de malos entendidos, polémicas y discusiones estériles.
Circular del Ministerio de la Gobernación de 6 de junio de 1845 [4]
Iba dirigida a todos los Jefes Políticos, que era como se llamaban entonces a los Gobernadores civiles, los antecedentes inmediatos de los Delegados y Subdelegados del Gobierno, y, firmada, como cosa normal, por el Ministro de la Gobernación. Su contenido es sumamente escueto porque tiene solamente seis “prevenciones”: dos dirigidas a éstos y tres a los comisarios y la última a los comisarios y celadores. La primera frase de esa circular le da un empaque majestuoso, digno de resaltar: “La Reina ha tenido a bien mandar”, destinada a que todos obedecieran sin rechistar.
La primera de ellas comenzaba reconociendo que los Jefes Políticos “disponen, según el Reglamento de la Guardia Civil, el servicio de la fuerza de esta clase destinada en su provincia respectiva”. Pero procurarían “conservar los destacamentos en puntos determinados y fijos”. La finalidad de ello sería la de que las patrullas se llevaran a cabo con una mayor eficiencia para “proteger eficazmente las poblaciones y los caminos”.
La prevención segunda ordenaba a los Jefes Políticos a quien tenían que comunicar las órdenes para variar los destacamentos: sería al Jefe de Tercio o “con el superior de la Guardia Civil, residente en la capital de la provincia”. También lo podría hacer directamente, pero tenía que ser una causa justificada: “si lo reclamara la urgencia o la naturaleza del servicio”.
Las tres que tenían como destinatarios a los Comisarios de Protección y Seguridad Pública vienen a continuación. La primera de ellas (la tercera de la Circular) les impedía “alterar la distribución que se haga de la fuerza destinada a su Comisaría”. Había también una excepción recogida en el artículo 16 del Reglamento de Servicio, porque no puede haber una buena regla sin ella: “fuera de los casos extraordinarios, urgentes o imprevistos”.
La segunda, (cuarta) resulta un poco chocante. Si dependían de su comisaría, donde estaba destinada la fuerza de la Guardia Civil, ¿cómo se puede prohibir a los Comisarios que en sus comunicaciones escritas con algún oficial utilizaran expresiones imperativas? ¿Tenían que expresar únicamente buenos deseos, ruegos o expresiones que no indicaran quién era el que mandaba en esa comisaría? No, señor, deberían emplear un modelo que se ponía como anexo a la circular y que decía literalmente:
“Conforme a lo dispuesto en el artículo….del Reglamento para el servicio de la Guardia Civil (o para cumplir una orden del Jefe Superior Político de esta provincia) espero se sirva V. disponer que hombres de la fuerza destinada a la Comisaría de su cargo, recorran el término del pueblo de donde acaba de aparecer una partida de malhechores (o la clase de auxilio que se haya de requerir, con expresión del servicio a que la fuerza se destine, siempre que este no fuere de naturaleza reservada, en cuyo caso lo expresará así).
Dios guarde a V. muchos años. Fecha y Firma. Al Jefe de la Guardia Civil de………………(al que expida la fuerza)”.
Si acababa de aparecer una partida de malhechores, lo lógico era pensar que mandara a sus subordinados que salieran a perseguirla y no que se sirvieran disponer. Con más razón, si se tiene en cuenta que en el caso de que el Jefe de la Guardia Civil incumpliera una orden del Comisario, se exponía a recibir una sanción del Ministerio de la Gobernación, según el artículo 18 del Reglamento para el servicio (suponiendo que en algún caso se llegase a aplicar).
La tercera (quinta de la circular) ya ha quedado reflejada en el modelo que tenía que utilizar el Comisario para dirigirse al Jefe de la Guardia Civil. Tenía que especificar siempre en esas comunicaciones “el objeto que reclama la intervención de la fuerza”.
La sexta y última iba dirigida a los Comisarios y Celadores. Ponía de manifiesto los efectos de la doble dependencia de la Guardia Civil. Ante cualquier orden del Ministerio de la Guerra todo el mundo se tenía que poner boca abajo. No podía decirse más alto ni más claro: “En ninguna circunstancia, por ningún motivo ni pretexto, se mezclarán los Comisarios ni Celadores en los movimientos y operaciones militares, que necesite la ejecución del servicio ni en punto alguno relativo a la policía interior de la Guardia Civil”. Lo que primaba sobre todas las circunstancias era su carácter militar. Su dedicación a los servicios civiles de protección y seguridad pasaba a un segundo plano.
Unas consideraciones finales
Algunos se han entretenido bastante hablando de la politización y la inutilidad de la policía, llegando, incluso, tildarla de policía política o secreta, sin conocer exactamente que esta última nunca existió como institución. La misma prensa de la época deja poco resquicio a la duda sobre esta última cuestión, como se ha visto un poco más arriba. La pregunta que surge espontáneamente, a la vista de todo lo que antecede, es ¿cómo de esa policía tan vilipendiada, politizada y secreta se hizo depender a la Guardia Civil en sus cuatro primeros años de servicio? ¿Qué milagro se operó para que quedara limpia e inmune a todo contagio? ¿Se inmunizaron por el simple hecho de ser militares, cuando eran militares –Narváez no era precisamente un civil- los que ejercían sin ningún contrapeso el poder político?
Hay, otra sin embargo, que envuelve un poco más de misterio. ¿Cómo se explica que la Policía no desapareciera del mapa y para siempre? Sería una de las causas, que, al dejarla reducida por un Real Decreto solamente a las capitales de provincia y pueblos más grandes, se creyó, que , como en el chiste, los aviones españoles que iban a ir contra Gibraltar, se caerían por sí mismos, sin necesitar que nadie les hiciera frente? El hecho incontestable es que, cuando Narváez volvió al poder en 1856, reorganizó el Cuerpo de Vigilancia en todas las provincias. No se olvide que Narváez fue el que firmó el decreto de 13 de mayo de 1844, que es el que la Guardia Civil tiene como fundacional.
La pregunta final no puede ser otra que las dos cuestiones que nos planteábamos en su introducción. ¿Se han arbitrado a saltos las soluciones que se han dado históricamente a la seguridad pública en España? ¿Fue la Guardia Civil “el deus ex machina”, la única solución verdadera y viable? La respuesta, a la luz de lo expuesto es no. No fue posible prescindir de la policía como una parte fundamental de la solución a los problemas de la seguridad pública en España. De hecho, salvo dos paréntesis muy cortos de tiempo, ha permanecido activa desde 1824 hasta el presente. La independencia de la Guardia Civil con respecto al Ministerio de la Gobernación, como se puede comprobar en el texto de la prevención 6ª, en la que claramente primaba su carácter militar sobre el policial, hizo que ese ministerio tuviera que organizar otra fuerza uniformada para desempeñar las funciones de prevención en las ciudades: esto es lo que estuvo en el origen del Cuerpo de Orden Público y su continuador, el Cuerpo de Seguridad.
[1] Actualmente se utiliza para referirse a un elemento externo que resuelve una historia sin seguir su lógica interna (Wikipedia).
[2] Uno de los periódicos más beligerantes contra la Policía, “El Eco del Comercio” escribió poco después de la publicación del Real Decreto de 2 de noviembre lo siguiente: “Al decir el gobierno que la policía secreta queda abolida y prohibido hacer gastos con tal objeto, no ha derogado una ley, no ha suprimido una institución reconocida, no ha cercenado un gasto autorizado en el presupuesto: ha deshecho una existencia ilegal, injusta y maléfica”.
[3] Para quien sienta curiosidad y quiera comprobar veracidad de las dos citas, que se hacen de ellos, aquí los tiene: https://www.boe.es/datos/pdfs/BOE//1844/3679/A00001-00002.pdf
[4] Se puede encontrar en “Recopilación de las Reales Órdenes y Circulares de interés general para la Guardia Civil expedidas desde su creación, hasta el fin del año 1846, por los Ministerios de la Guerra y Gobernación, y por el Inspector General de la misma, arregladas de su orden en la Secretaría de la Inspección General”. Madrid. Imprenta de D. Victoriano Hernando. 1846. Páginas 233-235.
Pincha en este enlace y descárgate el libro: Juan Meléndez Valdés y la literatura de sucesos.
