Este libro tiene dos partes muy diferenciadas: la primera, un estudio preliminar y la segunda, reproducción facsímil de algunos documentos, que están en el origen de la policía española. No se ha hecho hasta ahora una edición tan perfecta como la conseguida por el BOE[1].
El siglo XIX se presenta como un siglo complicado para la investigación, no porque falta de fuentes para hacerlo sino por su enorme dispersión. El problema, en lo que afecta a la historia de la administración civil, es que nació y se desarrolló en este siglo. Hay que abordar cuestiones de toda índole: desde los cambios de nombre de las instituciones hasta la regulación de la carrera administrativa de los funcionarios, complicada por las cesantías. En el caso de la policía, esto se traduce en la dificultad de encontrar el hilo conductor a través de cambios de nombre frecuentes: Policía General del Reino, ramo de Protección y Seguridad Pública, Cuerpo de Vigilancia (con el añadido de Pública en algún momento), Cuerpo de Orden Público, Cuerpo de Seguridad y Vigilancia; Cuerpo General de Policía, Cuerpo Superior de Policía y de Policía Nacional, y Cuerpo Nacional de Policía o Policía Nacional. Por si esto fuera poco, hay que tener en cuenta que las categorías dentro de la policía también fueron evolucionando desde comisarios, celadores y agentes a salvaguardas, vigilantes, inspectores, agentes y vigilantes… y, para colmo, la militarización completa, parcial y solamente de su régimen interno.
Bajo todos estos cambios, tanto en la Administración Pública como en la Policía, hay una intrahistoria profunda. Es el hecho de que la Policía, que tanta oposición concitó desde el mismo momento de su fundación, no haya sido suprimida ni disuelta en ninguno de los momentos críticos por los que ha atravesado, a pesar de las gravísimas acusaciones que ha tenido que sufrir, muy injustas algunas de ellas.
Este hecho, que, en el estado actual de la investigación, resulta indiscutible, tiene causas suficientes que lo explican. La primera sería, que su fundación, aunque se produjera en los mismos comienzos de la Década Ominosa, llenó un hueco en la administración y en la gobernabilidad de la nación. Respondió a una necesidad, que, con los sucesos, que se estaban viviendo, guerra, revolución y sus consecuencias, manifestadas en el aumento de la delincuencia y de la población transeúnte, se hacían cada día más apremiante remediar. En este sentido, es muy ilustrativo echar un vistazo a las competencias privativas, es decir, exclusivas, que la Real Cédula encomienda a la Policía en su artículo XII. Se liga el principio de su andadura al control de la población mediante la expedición de documentos de identidad y de viaje y una atención especial a los hospedajes.
Otro hecho, que posibilitó esa continuidad histórica, fue la defensa que hicieron de esta institución los gobernadores civiles, bajo sus distintas denominaciones. En cuanto a su organización, depender en exclusiva de cada gobernador civil desde 1835 fue negativo y positivo. Fue negativo en cuanto que, debido a las cesantías, cualquier funcionario, independientemente de su valía personal y de sus servicios prestados, podría ser declarado cesante y sustituido por otro, con lo cual se resentía gravemente su profesionalización. Paradójicamente, este mismo hecho, hizo que los gobernadores civiles hicieran valer desde 1835 esa dependencia exclusiva para defender a la policía e impedir que fuera disuelta, garantizando de ese modo su continuidad histórica. Tanto fue así, que tanto en 1858 como en 1886 cuando se intentó poner en marcha un organismo central para la Policía, se opusieron a él y lo hicieron fracasar, porque creyeron que iba a disminuir sus competencias en esta materia.
Hay otros dos aspectos en esa Real Cédula: a la policía se le encargó una tarea eminentemente preventiva de la delincuencia. Esto tuvo dos tipos de manifestación: el primero mediante informes y peticiones relacionadas con obras públicas, puentes, caminos,… para ocupar a los desempleados, y el segundo, mediante la participación, especialmente de los celadores, en las Juntas de caridad de sus barrios contribuyendo a que la distribución de ayudas humanitarias llegara a las familias más necesitadas.
El superintendente general de Policía describía, en su informe al Consejo Real, la actuación de la policía en relación de las obras públicas durante los dos primeros años de su actuación: “Las autoridades superiores del Reino y direcciones están llenas de investigaciones de la Policía para frecuentar obras públicas y ocupar brazos, que al propio tiempo que disminuyan la vagancia, socorran la miseria y escasez” (AHN. Estado. Leg.3.951.2). Recordemos que, según el Real Decreto de 8 de enero, una de las misiones que debería desempeñar la Policía sería la de “desobstruir todos los manantiales de prosperidad”. Una vertiente económica que desapareció muy pronto del concepto de policía moderna, como lo acredita ya pocos años después, la Instrucción a los Subdelegados de Fomento de Javier de Burgos.
Donde tuvieron un papel destacadísimo fue en la distribución de ayudas a las familias más necesitadas. En el Reglamento de Policía se establecía como una de sus obligaciones la de llevar viviendo en el barrio un mínimo de dos años y “que posean alguna propiedad o industria con que mantenerse”. Para su nombramiento se tendría en cuenta, previos, “los informes que estime oportunos, en especial de las Diputaciones de Caridad”. ¿Por qué de estas Diputaciones de Caridad? Pues hay una razón muy poderosa para mandarlo así: es que el celador iba a conocer en profundidad a todos los habitantes de su barrio e iba a saber, en consecuencia, quienes eran los más necesitados. Lo que resultaba vital para la distribución de las ayudas y de las limosnas que recogieran.
Otro de los servicios que prestaron los celadores a los ciudadanos fue actuar como oficinas de objetos perdidos. Recogían las cosas perdidas que les fueran entregadas y encargarse de devolverlas a sus dueños, siempre y cuando dieran una descripción exacta de ellas. Así, ocurrió en Madrid, que un celador perdió una cartera con unos documentos: entre ellos se encontraba precisamente el de su nombramiento para los barrios de Caños del Peral y de San Plácido. Funcionaron, pues, como oficina de objetos perdidos, prestando un servicio que hasta que ellos no abrieron sus oficinas no lo había prestado nadie.
La Real Cédula se ocupa de otras dos cuestiones muy importantes: de cómo debe llevarse a cabo la lucha contra la delincuencia y de su relación con otras instituciones con las que tenía que compartir competencias acumulativas.
La lucha contra la delincuencia se enmarca dentro de unas funciones y unas reglas muy estrictas de policía judicial. El Artículo XVIII deja muy poco lugar para las dudas. “A virtud de exhortos ú oficios de la Autoridad competente, inquirirá la Policía el paradero de todo individuo oculto o prófugo, contra quien proceda cualquier Juez o Tribunal, le retendrá en su caso los pasaportes, o procederá su arresto, según la naturaleza del delito o falta que motive el procedimiento”. Mucho más: la separación entre la investigación y prevención de la delincuencia y su juicio y sentencia queda muy clara en el artículo XVI, que obliga a la policía a poner a disposición judicial a todos los detenidos en el término de ocho días, excepto para los sospechosos de conspirar contra el Estado, que se podría prolongar esa detención.
Dentro de la lucha contra la delincuencia, hay que hacer referencia obligada, ¿cómo, no?, a un tema muy candente, a la policía secreta. En el artículo XXI de la Real Cédula, dedicado a lo que se incluiría dentro de los presupuestos de la Superintendencia General de Policía, se decía literalmente en su apartado 4º: “Un fondo reservado para gratificaciones extraordinarias a los individuos que hagan a la policía revelaciones importantes a la tranquilidad o seguridad del Estado, expedición de correos extraordinarios para anunciar ocurrencias que interesen inmediatamente a la misma tranquilidad y seguridad, y otros gastos imprevistos”. Esta partida presupuestaria de la Superintendencia pasó a los presupuestos generales del Estado en los primeros aprobados, que fueron los del año 1828, con el nombre de policía secreta.
De este texto se ha intentado derivar por algunos historiadores una consecuencia: la politización de la policía. A pesar de que el mismo texto les desmiente: no caen la cuenta de que en el texto que los términos tranquilidad y seguridad de Estado van incluidos delitos comunes muy graves (cometidos por partidas de bandoleros, normalmente y por ladrones en los templos).
La relación con otras instituciones era otro tema que tenía una gran importancia por el hecho de que una nueva venía a compartir competencias con otras que ya existían antes. Aquí entra en juego lo que el profesor García de Enterría llamó la patrimonialización de la administración. Que las viejas instituciones creían que esas competencias eran de su exclusiva propiedad y no admitían intromisiones, mostrando su oposición a la nueva con mucha más saña si además esta tocaba en lo más mínimo sus ingresos o su estatus. No tiene nada de extraño, por lo tanto, que las dos instituciones más afectadas por la aparición de la policía mostraran una oposición radical contra ella desde que comenzara a andar. Fueron los militares y los jueces, aunque tampoco los eclesiásticos se quedaran muy atrás.
Este roce entre instituciones por cuestiones de competencias se trató con una atención y un cuidado extremos, incluso en el proceso que terminó en la publicación de la Real Cédula. La Junta de Ministros de los Reales Consejos, en la que estuvieron miembros del Consejo Real, de la Guerra, Hacienda, el fiscal del Consejo Real y José Manuel de Arjona, como superintendente de vigilancia pública, tuvo por objeto estudiar específicamente esta relación con todos ellos y dar unas pautas para que no hubiera conflictos. Del dictamen de esta Junta se introdujeron muchas modificaciones en el borrador de Real Cédula. Una de ellas fue la división entre competencias privativas y acumulativas. Otra, la inclusión de dos artículos nuevos, 18 y19, redactados por Arjona. Precisamente ya se ha hecho referencia al primero de ellos, que se refería a la policía judicial.
Hasta aquí se ha hecho un análisis muy somero de algunas partes de esa Real Cédula, que justifica la celebración de un bicentenario de la policía estatal, presente desde el momento de su promulgación de forma ininterrumpida en nuestra nación. Se ha podido demostrar tras una larga y compleja investigación, que puede dar origen a una monumental obra sobre la Policía en el siglo XIX. Nos ocuparemos ahora de otra aportación que hizo la policía a la sociedad, su servicio permanente.
Lo del servicio permanente se tradujo en una importantísima aportación: las oficinas de las comisarias y de las celadurías de barrio fueron las primeras de la administración pública abiertas las veinticuatro horas al público. Es cierto que tenían un horario marcado y que el trabajo del celador en los grandes núcleos de población resultaba agobiante, pero también lo es que deberían atender a las emergencias que surgieran. Este espíritu de servicio se recoge en la prensa y en algunos libros de esta época. Vamos a traer algunos ejemplos. Así, en “La Revista Española” apareció un artículo el día 27 de enero de 1835 pidiendo un aumento de sueldo para celadores y comisarios, porque con el que tenían no podían mantenerse y el trabajo que desarrollaban les impedía buscar sustento en otra parte. Este artículo precedió en pocos días al de Larra, en que atacaba duramente a la Policía, basándose en lo que habían dicho en el Congreso procuradores como Arguelles. El Eco del Comercio, un periódico muy combativo contra la Policía, elogió, en un artículo, la prontitud y rapidez con la que el celador acudía a cualquier tipo de las que ocurrieran en su barrio. En el libro, “Los españoles pintados por sí mismos” (1844) describen al celador de una forma muy positiva, elogiando precisamente su abnegación para atender a los vecinos.
Una muestra más de un trabajo bien hecho es el padrón de habitantes de la policía de 1826. Pascual Madoz calificó a este censo como uno de los más exactos realizados en España en esa época. En España había unos 13 millones de habitantes (sin contar las Islas Canarias).
Se ha intentado resaltar la importancia que tuvo la creación de la policía y el espíritu de servicio al ciudadano, que ha sido una constante en ella durante estos doscientos años.
“HERRERO FERNÁNDEZ QUESADA, María Dolores y TURRADO VIDAL, Martín; “Los Orígenes de la Policía española. Dos siglos al servicio de la sociedad”. Madrid, 2023. Editan: Ministerio del Interior; Fundación Policía Española; Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado; 236 págs.
[1] Fue presentado en salón de actos de la Real Academia de la Historia el día 7 de marzo de este año. El estudio introductorio fue calificado de excelente. Algunos de los que respetan tanto a la Historia, nos acusará ahora de haber engañado a esa institución en pleno.
