Unas medidas insuficientes
El jefe político de Badajoz describía muy bien cuál era la situación de su provincia respecto a la seguridad pública. No reconocía que había sido suprimir la Superintendencia General de Policía y dejar de llegar información a los gobiernos civiles y al ministerio. Esta, dentro de ciertas limitaciones, obligaba a los encargados en los ayuntamientos de los asuntos relacionados con la seguridad a dar partes cada quince días de lo que sucedía en los pueblos, lo que permitía al gobierno civil y al Ministerio del Interior o de la Gobernación estar informados. Al suprimir la Superintendencia, esta obligación pasó a un segundo plano y dejó de cumplirse. El temor a las represalias hizo el resto: nadie quería mojarse en ciertos asuntos porque les podían traer gravísimas consecuencias. Todo lo cual, unido a que la permanencia en los cargos municipales era muy corta – de seis meses a un año, según la costumbre de los pueblos–, hizo que la situación se fuera agravando por la actuación de unas partidas, que, además, actuaban de común acuerdo con otras. En definitiva: esta situación se parece mucho a la que Eric Hobsbawn1 describe en Italia inmediatamente anterior a la aparición de las primeras organizaciones mafiosas y a la que se encontró Julián Zugasti en los Montes de Toledo y después, en Córdoba2.
Las medidas arbitradas eran totalmente insuficientes y en algunos casos, como en el de la quinta medida, contraproducentes. Hacer cargar a los alcaldes con los daños ocasionados en vez de resarcirles por los que les ocasionaran a ellos por decisiones tomadas en el ejercicio de sus funciones, fomentaba que no dieran noticia de lo que ocurriera y que no tomaran medida alguna para remediar esas situaciones de emergencia. De ahí que todas sus gestiones resultaran infructuosas.
La salida a este círculo vicioso se insinuaba en varios puntos de esa circular. Era cuando ofrecía a los alcaldes constitucionales intervenir desde la jefatura política de la provincia para detener personas, de las que se pudieran temer represalias. Es decir, les ofrecía una ayuda desde el gobierno político de la provincia para hacer unas actuaciones en materia de seguridad pública que pudieran acarrear consecuencias nefastas para los habitantes de los pueblos. Insinuaba que los problemas de seguridad deberían alejarse lo más posible de decisiones que pudieran tomar las autoridades locales. En la prensa de la época hay numerosas referencias a que las autoridades locales por sí solas no podían hacer frente a estos problemas. Pero, el jefe político en 1839 no tenía personal suficiente para afrontar estas ofertas a las autoridades locales.
Un atolladero
Esta circular muestra de una forma un tanto descarnada y dura una situación dramática de la seguridad pública. Era como la de una pescadilla que se muerde la cola. Las autoridades centrales no tenían a su disposición un cuerpo de seguridad lo suficientemente fuerte como para imponerse a todos los inconvenientes que va desgranando Juan Alix. Las autoridades locales tampoco. Las primeras acuciaban a las segundas para que terminaran con esos problemas. Pero estas, los vivían en sus carnes y no podían oponerse a ellos sin exponerse a graves represalias en sus personas y en sus bienes. Los verdaderos dueños de la situación eran los miembros de esas partidas armadas que actuaban de común acuerdo con la de otros pueblos.
La única salida podía ser un cuerpo de seguridad de carácter nacional lo suficientemente fuerte y a salvo de las represalias por su actuación. La condición indispensable para que esto sucediera era que fuera independiente de las autoridades locales. Sin embargo, la legislación dimanada de la Constitución de 1812, en especial, la propia Constitución y la Instrucción para el gobierno económico político de las provincias de 1823 hacían imposible la creación de un nuevo cuerpo nacional de seguridad3 hasta el punto de que el único que existía, el ramo de Protección y Seguridad Pública, dependiente del gobierno, había quedado reducido a mínimos y no había sido suprimido del todo debido a la oposición de los jefes políticos.
A pesar de todo, esa policía había demostrado cuál era el camino correcto: demostró que era posible la creación y el funcionamiento de un cuerpo nacional de policía. Había pedido desde su fundación una fuerza auxiliar uniformada para que complementara su labor en el campo, y siguió dependiendo para desarrollar esta función del ejército y de la milicia nacional. La oposición a la policía provino tanto de los absolutistas como de los liberales. Curiosamente, fue siempre defendida por los que estuvieron en el gobierno. La existencia de un cuerpo estatal de policía facilitó el camino para la reforma de la policía de 1844, en que se la dotó de ese cuerpo auxiliar, art. 10 del Real Decreto de 26 de enero de 1844. En la exposición de motivos, el gobierno intentó dejar muy claro que la policía, que iba a poner en marcha, no tenía nada que ver con la que venía prestando servicio desde 1824. El gobierno quería hacer creer que partía de cero. Intentaba hacer visible esa ruptura con el pasado en los epítetos que dedica a los esquemas para el mantenimiento de la seguridad pública tanto tradicionales como constitucionales y a los que se habían mantenido durante esos últimos nueve años. La prensa, sin embargo, acusa a esta reforma de ser una continuación de la policía “calomardiana” e inconstitucional. Se repiten en ella las mismas acusaciones que se venían haciendo tradicionalmente contra la policía.
La solución hallada
El Real decreto de 26 de enero en sus diez artículos presagiaba una solución a todos los problemas enunciados y puestos de manifiesto en esta circular y en otras muchas sobre el problema de la seguridad pública en España. La policía había roto el esquema tradicional y se había ganado la animadversión de jueces, militares, eclesiásticos y otros estamentos de la administración. Pero, había demostrado, como prueba esta misma circular, que, estando a las órdenes del gobernador civil directamente, se podía romper ese esquema local y servir de protección a las autoridades locales. El círculo vicioso se podía eludir reforzando la única policía nacional existente con una fuerza auxiliar uniformada, tal y como ésta, la venía pidiendo desde su misma fundación.
La policía había sido privada de una Dirección General propia, reducida a las capitales de provincia, puestos fronterizos y pueblos más importantes. Se implantó de nuevo en todo el territorio nacional y se le dio el mando, en cuanto a la prestación de servicios, de la nueva fuerza uniformada. A esta fuerza se la dotó de mando propio, se le independizó de las autoridades municipales, se la aisló en sus cuarteles y se les dio una gran movilidad para evitar que estuvieran sometidos a represalias. De esta forma, la pescadilla dejó de morderse la cola, y se gestó una solución para la seguridad en el campo y en los caminos.
Son determinantes y columnas vertebrales para el éxito de la Guardia Civil las cuatro siguientes, a mi parecer, teniendo muy en cuenta la situación política que se vivió en el siglo XIX.
La primera, fue, sin duda alguna, la creación de la Inspección General y la Jefatura de Tercio. La Inspección, porque la dotó de una cabeza organizativa a nivel nacional y porque al depender más del Ministerio de la Guerra que del de la Gobernación la puso al pairo de decisiones voluntaristas y poco meditadas por parte de los mismos ministros de la Gobernación y Jefes Políticos. Estas jefaturas nacionales y por encima de las provincias dieron a los Jefes y Oficiales de la Guardia Civil una vía de escape para sus quejas por medio del conducto reglamentario. Esta vía no existió en la policía, porque se suprimió la Superintendencia General de Policía en 1835.
La segunda es que se mantuvieron al margen, ni por encima ni por debajo, de los ayuntamientos en que tenían que desarrollar su servicio. Esta fue tan decisiva como la Inspección y junto con ella, la que dotó a la Guardia Civil de una extraordinaria autonomía para poder actuar. Se repitió aquí la historia de otras dos instituciones de seguridad que habían triunfado anteriormente. La Santa Hermandad llegó a su apogeo en la misma medida en que dependió del poder real y en que se sustrajo al municipal. Cuando la situación se invirtió y pasó a depender enteramente de este último, se hundió en la inoperancia y quedó como algo ornamental o peor aún, como una prestación personal que los vecinos se tomaban resignadamente incluyéndola entre “las cargas concejiles”. El Tribunal de la Acordada de Méjico en pleno siglo XVIII, creado para luchar contra el bandolerismo, siguió el mismo camino que el de la Santa Hermandad, pero conservó siempre ese carácter supramunicipal. La clave de su éxito se basó, en mucha parte, en su independencia de los poderes locales.
La tercera, el que sus mandos fueran intercambiables con los del Ejército y el que estuviera firmemente apoyada por el Ministerio de la Guerra, fue realmente lo que libró a la Guardia Civil de ser disuelta con motivo de la revolución de 1854, en que se planteó esta posibilidad en las Cortes.
La cuarta fue que la diseminación de los cuarteles facilitó una respuesta más rápida a las situaciones de emergencia y a las peticiones de ayuda o por parte de las autoridades. Este factor fue decisivo, porque con los acuartelamientos la Guardia Civil no solamente libró a sus miembros de las temibles represalias por sus actuaciones, sino que también contribuyó de una forma decisiva a que se fueran aminorando -yo aún las he llegado a conocer en un pueblo pequeño de León- hasta dejar de suponer una amenaza tan temible para las autoridades locales y los vecinos.
La solución tomada en 1844 resultó ser la acertada. Restablecer la policía en todo el territorio nacional y poner a su disposición una fuerza auxiliar uniformada. La policía había quedado reducida solamente a las capitales de provincia, pueblos más importantes y puestos fronterizos, en esa reforma se volvió a establecer en todos los partidos judiciales. Fue reforzada con una fuerza auxiliar uniformada. El coste de romper la tradición, estableciendo un cuerpo de policía estatal lo había asumido la policía desde su fundación y, por lo tanto, estaba amortizado. Al final, la policía quedó configurada como fue concebida y descrita en la Real Cédula de 13 de enero de 1824.
La unificación policial, en cuanto a la prestación de servicios, duró muy poco, porque terminó el 1 de enero de 1848. La Guardia Civil se independizó de Protección y Seguridad Pública y controló la mayor parte del territorio, pero con ello se dio origen a un segundo cuerpo de policía estatal. Andando el tiempo, se tuvo que crear otro cuerpo de seguridad que complementara la actuación de la policía en las capitales de provincia, pueblos más grandes y puestos fronterizos.
ANEXO DOCUMENTAL
Del Boletín de Badajoz del 5 de marzo copiamos lo siguiente: Gobierno político de la provincia de Badajoz.—Circular número 80.—
Escandalosa es a la verdad la repetición con que en este gobierno político se reciben partes de robos ejecutados no solo en despoblado, sino a las puertas y dentro de las calles de las mismas poblaciones, verificándose que una miserable partida de 4 a 6 hombres mal armados y peor montados, sorprenden poblaciones de alguna consideración, y privan de la propiedad y aun de la vida a ciudadanos pacíficos y laboriosos, que descansan en la seguridad que les debe la ley. No es solo la propiedad individual la que padece detrimento en estos vergonzosos atentados, sino también la seguridad del estado, pues estas pequeñas bandas de forajidos, validos de la impunidad con que se les permite vagar en todas direcciones, se apoderan de las armas y caballos que hay en los pueblos, proveen de estos artículos a los rebeldes que campean en los confines de esta provincia y propenden a fomentar en el interior un brigandaje tal cual es el que ha causado la devastación de las limítrofes.
Los malvados que de esta manera atentan contra la seguridad pública, viven en los pueblos en medio de los ciudadanos honrados a quienes hacen temblar con la impunidad escandalosa que gozan, quienes no se atreven a estampar sus nombres en las denuncias ni menos declarar en juicio, reduciéndose a exprimir sus quejas y a demandar la protección que la ley les debe por medio de innumerables anónimos que de varios puntos de la provincia se dirigen frecuentemente a las autoridades superiores, habiendo llamado no pocas veces la atención del Excmo. señor capitán general y la mía. Los forajidos residentes pacíficamente de este modo y sin ser molestados en diversos puntos, forman una vasta confederación y se hallan entre sí en una activa y no interrumpida comunicación, aplazándose para días y lugares determinados desde donde fulminan golpes seguros y muy premeditados. Preciso es a que un estado de cosas tan peligroso reclamase medidas ejecutivas y rigorosas, y yo no correspondería a la confianza con que me ha honrado el gobierno de S. M. si me negase a adoptarlas bajo mi responsabilidad.
Solo el olvido y total abandono en que están por los alcaldes constitucionales de los pueblos los deberes que tienen contraídos como encargados locales de seguridad pública, pudiera haber traído las cosas a tal extremo. Diferentes reales órdenes y circulares de mis antecesores Ies han recordado muchas veces sus obligaciones en esta línea, pero ellos se han creído salvos de toda responsabilidad con dar tal cual parte de los atentados que se cometen en sus respectivos términos, y con estampar la tan usada protesta, la que de forma sumaria y se practican diligencias en busca de los malhechores sin que todavía de sus indagaciones haya resultado una sola aprehensión, se haya evitado un solo atentado.
Para cortar de una vez semejante escándalo, cumpliendo debidamente las órdenes que sobre este particular me tiene comunicadas el gobierno, y sin perjuicio de las medidas que pienso tomar directamente por mí mismo, he dispuesto hacer las prevenciones siguientes a los alcaldes constitucionales.
1. Observarán con el mayor rigor y bajo la más estrecha responsabilidad, que se hará efectiva irremisiblemente, todas las reglas contenidas en las instrucciones y reglamentos vigentes con respecto a seguridad pública. Cuidarán, pues, con arreglo a ellas de examinar los pasaportes, sin causar empero vejaciones inútiles y arbitrarias a los viajeros, de vigilar las posadas y casas públicas, y de tomar todas las medidas que dicta la prudencia para que no escape de su inspección ningún transeúnte, haciéndose dar partes diarios por todos los vecinos, de los forasteros que admiten en sus casas, y al efecto usarán de los medios que las leyes ponen a su disposición.
2. Dirigirán una vigilancia particular sobre los gitanos y especialmente sobre aquellos que no teniendo arraigo en los pueblos de su residencia y vecindad, están más en aptitud de seguir su natural tendencia hacia la vida nómada y ambulante; de modo que no les han de conceder pasaporte sin las más seguras garantías, quedándose con todas las noticias necesarias para responder de ellos toda vez que sean interpelados; y no han de dejar jamás de examinar con la mayor detención los que lleven los transeúntes, procediendo con toda severidad contra aquellos en cuyos documentos echen de menos la más pequeña circunstancia. Los alcaldes deben tener un conocimiento de todas las bestias que estos adquieran, de su origen y de su enajenación, pues sobre haberse recibido muchos partes de robos cometidos por ellos, se sabe que hay compañías que se ocupan en dar salida para el vecino reino de Portugal a las caballerías que se roban en el país y viceversa.
3. Procederán los alcaldes al arresto de todas aquellas personas que de notoriedad pública sean conocidas como mal entretenidas y de mal vivir, formándoles la competente causa como vagos, con arreglo a la pragmática que trata de este particular, y que no está derogada por ninguna ley posterior; y a su tiempo pasarán sus actuaciones a los tribunales de justicia correspondientes, advirtiéndoles que si de las primeras diligencias resultase pertenecer a la clase que es objeto de esta circular, deben ponerlas con los acusados a disposición de la autoridad militar para ser juzgados con arreglo al bando de 9 de octubre de 1837 del Excmo. Sr. capitán general. Podrán los alcaldes en caso de tener motivos fundados para abstenerse de tomar por sí esta medida contra algún individuo, darme aviso en comunicación reservada, en cuyo caso yo la tomaré a mi cargo bajo mi responsabilidad guardando un silencio inviolable sobre el origen de la denuncia.
4. Es a cargo de los alcaldes constitucionales hacer recorrer sus respectivas demarcaciones con patrullas armadas en todas direcciones lo menos tres veces a la semana o más si se considerase necesario, teniendo un cuidado especial sobre los caminos generales y de travesía, celando más principalmente aquellos puntos donde son más frecuentes los robos y atropellamientos contra la seguridad individual.
5. Por último, los alcaldes me darán parte de todas las violaciones de la seguridad pública e individual que se cometan a mano armada en sus respectivos territorios con una velocidad proporcionada a la urgencia y gravedad del caso, acompañando o remitiendo a la mayor brevedad un expediente que acredite haber tomado las medidas preventivas y represivas convenientes, en la inteligencia que cualquiera omisión que se note por falta de celo o por cobardía, los haré responsables hasta el resarcimiento y reparo de los daños y perjuicios causados. Cualquiera retraso o falta que se advierta en las comunicaciones de esta especie, será castigada irrevocablemente con una multa proporcionada y demás penas a que haya lugar.
Yo espero del celo y patriotismo de unos funcionarios elegidos por sus conciudadanos, que, correspondiendo a la confianza en ellos depositada, me dispensarán del pesar de haber de recordarles sus deberes de un modo desagradable.
Badajoz 26 de febrero de 1839.-Juan Alix4.
(El Piloto (Madrid). 13/3/1839).
Este periódico, según la descripción de la Hemeroteca Nacional, fue cofundado por Antonio Alcalá Galiano (1789-1865) y Juan Donoso Cortés (1809-1853), a los que se les unió, según algunas fuentes, el duque de Osuna, Mariano Téllez-Girón (1814-1882).
1 “Bandidos”; Madrid, 2011. Crítica, 256 págs
2 “El bandolerismo. Estudio social y memorias históricas”. Córdoba. 1983. Ediciones Albolafia, Diputación Provincial de Córdoba y Virgilio Márquez editores. Tres volúmenes de 414, 381 y 580 págs, La obra en su primera edición tenía diez tomos.
3 Hubo cuatro intentos de formar ese cuerpo durante el Trienio Constitucional. Se han dado a conocer hasta ahora solamente dos: el Cuerpo de Policía Judicial y los Salvaguardias Nacionales. Pero hubo otros dos: uno de crear una Policía General del Reino y otro, en el mismo sentido, propuesto por un napolitano a las Cortes, Vecchiarelly, que no llegaron a ser tomados en consideración.
4 La biografía de Juan Alix, en “Diccionario biográfico de España (1808-1833). De los orígenes del liberalismo a la reacción absolutista” de Alberto Gil Novales, Madrid, 2010, Tomo I, pág. 116
