¿Cuándo nació la Policía? Pocas preguntas admiten mayor número de respuestas, porque según Buisson esta palabra tiene más de 20 acepciones lo que hace que sea una de las más ambiguas de la lengua española (y francesa). Según Larra la policía se puede retrotraer a la investigación del asesinato u homicidio de Abel o sea hasta Adán y Eva. Pero esta no es la cuestión.
La cuestión es que antes de comenzar a hablar de la policía hay que fijar muy bien los conceptos, lo que implica saber de qué se va a hablar. Es primordial hacerlo, porque de lo contrario nos exponemos a descubrir el Mediterráneo. Cuando alguien investiga en algún campo, lo primero que debe tener claro es cuál es el objetivo de su trabajo.
Centrándonos en el tema de la policía, no es lo mismo hablar de funciones policiales y de saber quién las ha desempeñado a lo largo del tiempo y del espacio que hablar de cuerpos policiales. Funciones policiales han existido siempre: se pueden encontrar en el Código de Hammurabi. La regulación de la convivencia pacífica en la sociedad ha sido una de las preocupaciones básicas de todos los legisladores. Los cuerpos policiales son muchísimo más modernos. Se le suele encomendar algunas policiales reguladas legalmente y su actuación se tiene que ajustar a lo que les marquen leyes y reglamentos. Se puede saber de ellos cómo han nacido y cómo han evolucionado. En este caso hay que estudiar además las circunstancias y los modelos teóricos en que se funda la creación de esos cuerpos de policía.
Hablar del Cuerpo Nacional de Policía es hablar de un cuerpo de policía concreto, que ha desempeñado unas funciones policiales muy determinadas por la ley, y que tiene una historia reconocible y que se puede rastrear documentalmente. A la palabra policía se le añade otro adjetivo: nacional, y la conciencia de España como nación es relativamente moderna de tal forma que es un total anacronismo aplicado a la Edad Media, cuando este sentimiento nacional no existía.
La consecuencia es que aunque existiera policía –que como cuerpo nacional no existió- en esa época de ninguna forma podría ser nacional. Por lo tanto, quien hable de la policía nacional antes de esta Edad, cae en el mayor de los anacronismos.
¿Cómo se perseguía a los delincuentes antes de la existencia de los cuerpos de policía? A todos se les ha perseguido de muy diversas formas. Pero a ninguna de ellas se le puede aplicar el concepto de cuerpo de policía hasta que apareció la teoría de la separación de poderes. La Santa Hermandad es el caso más invocado, pero fue un tribunal especial por razón de los delitos que conocía y del territorio en que tenía jurisdicción. La policía en cuanto cuerpo nunca juzga y sentencia, por ello no puede reivindicar este tribunal especial como antecedente.
El proceso: sus orígenes
Esta es la respuesta primera que se debe dilucidar y hasta que no se haga no se puede nadie a dedicar cuáles eran los organismos encargados antes que ella a ejercer las funciones policiales.
El cuerpo de policía, tal y como se entiende en la actualidad, es fruto de la Revolución Francesa. ¿Por qué? Porque es una consecuencia de la división de poderes. Por ello en España no se pueda hablar con propiedad de cuerpos policiales anteriores a la Constitución de Cádiz y de Bayona en que se acepta como un principio básico de la organización del Estado esta división. En este sentido son muy ilustrativas las memorias de Fouché.
La policía bonapartista recogida en la Constitución de Bayona, incluso con un Ministerio de Policía, en el artículo IX, no fue una policía española: fue un trasplante a España de la francesa pero a la letra sin ningún tipo de adaptación a la idiosincrasia de los españoles. Tan esto fue así, que Soult mandó redactar un reglamento para la policía en Andalucía y Extremadura a alguien de su estado mayor. El texto original está en francés, pero tuvieron que traducirlo al español para poder ponerlo en vigor.
En las Cortes de Cádiz, a pesar de que hubo intervenciones muy lúcidas sobre la policía, no se llegó a concretar en nada. Un diputado dijo con toda la razón del mundo que no se ha distinguido con claridad que era necesario separar sus atribuciones de las que pertenecen a las Justicias” y que la policía solamente debería conocer otros delitos que los señalados de una forma taxativa y clara en sus reglamentos”.
La plasmación de lo que hubiera podido ser un moderno cuerpo de policía hubiera sido La Milicia Nacional. Pero las funciones de la milicia se fueron separando más de la policía debido a su propia regulación que la terminó convirtiendo en un contrapeso al Ejército permanente, lo que la hizo atravesar por momentos de actuación y de supresión, sin que sobreviviera al siglo XIX.
¿Fue la policía un capricho de Fernando VII?
Se ha llegado a afirmar que la Policía fue un capricho de Fernando VII en 1823, después de su liberación y expresado en el primer consejo de Ministros de España, cuyo bicentenario se cumple este año. Un capricho algo largo, se puede apostillar. Nada menos que en julio de 1814, mandó un oficio a través de la Secretaria de Estado de Gracia y Justicia al presidente del Consejo de Castilla para que se fundase un cuerpo de policía que dependería de “superintendente general”. Pero las cosas en el Antiguo Régimen funcionaban un tanto lentas, y en materia de seguridad hay un antecedente muy curioso: cuando se suprimió la S. G, P. en 1791 se consultó al mismo Consejo sobre esa materia y la respuesta llegó en 1805, es decir, que se dejaron pasar catorce años. Es que los trámites eran sumamente lentos y engorrosos.
En ese retraso se dio tiempo para la huida de Napoleón de su confinamiento en la isla de Elba y al comienzo del Imperio de los Cien Días. El temor a una nueva invasión de España y a que se reactivaran los afrancesados hizo que se pospusiera el proyecto y se creara un Ministerio de Seguridad Pública para minar esos posibles apoyos en Madrid. Fue un tribunal completamente militarizado en cuanto a su control. Sus sentencias tanto absolutorias como condenatorias se publicaban en la prensa, constituyendo el proceso por sí mismo al descrédito de quien sufriera tanto unas como otras.
El proyecto de la Policía no había caído en saco roto. Se encargó a Don José Manuel de Arjona que había estado al frente del Juzgado de Vagos utilizando en él la infiltración en ciertos grupos de delincuentes y el pago por información la formación de un reglamento de Policía. Lo tuvo listo a finales de 1816, pero la fuerte oposición de los fiscales del Consejo de Castilla y del mismo Consejo en pleno después hizo que no se llevara a la práctica. El borrador da indicios del por qué de esa oposición.
En las primeras andanzas del Trienio Constitucional se presentó a las Cortes un interesantísimo proyecto para la creación de una Policía Judicial. En él se sentaban las bases teóricas –separación de poderes- y prácticas a las que debería atenerse esta policía en su funcionamiento. Fue rechazado sin ni siquiera ser tenido en cuenta para debatirlo en un pleno. Se prefirió mantener el sistema tradicional basado en la actuación de los ayuntamientos, ahora ya, con la ayuda de la Milicia Nacional.
El Reglamento provisional de Policía de diciembre de 1822 consagró esta forma actuar y poco después la nueva Instrucción para el gobierno económico político de las provincias lo confirmó plenamente. El primero se contenía unas medidas de policía y el segundo daba carta blanca a ese sistema de garantizar la seguridad pública, propio del siglo XVIII, que imposibilitaban la creación de un cuerpo de seguridad a escala nacional.
La creación
La causa para crearla fue una imposición del Duque de Angulema. No podía ser que el ejército francés de los Cien Mil Hijos de San Luis, como se le bautizó, hubiera venido a España y el resultado de su intervención hubiera sido el restablecimiento de la Santa Inquisición. Las críticas, que en toda Europa se hubieran hecho a Francia con este motivo, serían insoportables por el descrédito de la operación realizada. Recuérdese que la intervención francesa en España contó con la aprobación expresa de la Santa Alianza. Ante este no le quedó alternativa a Fernando VII otra salida que hacer depender del poder civil el mantenimiento de la seguridad pública. La solución la encontró en crear una policía a imagen de la francesa introduciendo en esta unas profundas modificaciones para adaptarla a la realidad nacional.
Fernando VII dictó a sus ministros en el primer Consejo celebrado un punto primero que decía literalmente “Plantear una buena policía en todo el Reino…” En este empeño venía trabajando ya desde últimos de noviembre Don José Manuel de Arjona, que había sido nombrado superintendente general de Vigilancia Pública. El mandato del Rey lo único que hizo fue acelerar el proceso. La Policía debería estar libre de las enormes trabas y cortapisas que se imponían en la legislación, tener cabeza propia y extenderse por todo el territorio nacional. Pero como hasta entonces no había sucedido: no podría ni procesar ni juzgar ni emitir sentencia alguna contra los detenidos.
Se diferenció de la estructura de la policía bonapartista en dos puntos fundamentales: el primero, que no tenía mandos regionales, la bonapartista tuvo uno en cada uno de los reinos históricos o regiones: así hubo Comisarios generales en Castilla la Vieja, Cataluña, Navarra, Valencia y Andalucía, que hasta ahora estén documentados. Segundo, más importante aún, se adaptó a la estructura de la administración. De tal forma que en los pueblos pequeños o donde no fuera necesario tener personal dedicado en exclusiva a las tareas policiales, el personal encargado de ellas podía compartirlas con otras de los ayuntamientos. La Policía dependió de la Secretaría de Gracia y Justicia, aunque su superintendente tenía la obligación de despachar directamente con el rey.
Las competencias
Algunos no distinguen entre las dos clases de competencias que se asignaron a la Policía, a pesar de que en la Real Cédula de 13 de enero de 1824 se clasifican en dos grupos, que tienen que ver muy poco entre sí. Las consecuencias de este error es que se hace hincapié en las acumulativas, es decir, en las que compartía con otras autoridades –y dicho sea de paso se convirtieron en una fuente inagotable de conflictos- y no en la privativas, en las que tenía que ejercer de forma exclusiva, que no eran las que le convertían en el sostén del trono absolutista, como se repite machaconamente con toda falta de respaldo documental y copiándose literalmente unos autores a otros.
Las competencias exclusivas de la Policía se enumeran en el Reglamento: hacer el censo de la población, expedir las cartas de seguridad (un antecedente del Documento Nacional de Identidad), los pasaportes, el control de los establecimientos públicos y el control de los extranjeros.
En la Real Cédula se señalaban otras competencias que debería compartir con otras autoridades en relación con población marginada (gitanos, expósitos, vagos, mendigos, niños abandonados), con libros e impresos introducidos desde el extranjero (que era una de las tareas más importantes que desarrolló la Inquisición) o impresos en España y que no estuvieran autorizados, persecución de ladrones y asociaciones secretas…
El concepto de policía que reflejan estas competencias, es que se trataba no solamente de una Policía de Seguridad y Administrativa, tal y como se había impuesto a raíz de la Revolución Francesa, sino de un concepto más arcaizante, en cuanto que se le encomendaron otras, de tipo económico, que poco después, ya muerto Fernando VII, se les retirarían para pasarlas al nuevo Ministerio de Fomento.
La fecha de creación
Entendiendo, como ha quedado claro al principio, de qué es lo que buscamos – un cuerpo de policía de ámbito nacional-, es decir, una policía estructurada como organización independiente y autónoma, con implantación nacional y que cumpla otra serie de requisitos como tener un carácter urbano, y tener en su seno a profesionales cuya dedicación exclusiva sea ejecutar las tareas que se le asignen por una ley. Los requisitos se cumplen en la Policía General del Reino. Su fundación se contiene en un decreto de 8 de enero de 1824, contenido en una Real Cédula que se promulgó el día 13 de ese mismo mes y año y que se desarrolló en un Reglamento de fecha 20 de febrero de ese mismo año.
Esta policía considerada como organización ha estado presente siempre, excepto en dos períodos de tiempo cortísimos en toda la historia de la España contemporánea. Ahora, pues, estamos con toda razón preparando la celebración de su bicentenario. Y ha llegado con sus numerosos y variados cambios de nombres hasta desembocar en el de Cuerpo Nacional de Policía que actualmente ostenta.
Decir que esta no es la fecha fundacional porque antes hubo funciones policiales y tratar de ponerle fecha de su origen a éstas, es caer en la tentación ya denunciada en su momento por Larra de retrotraer su origen a los tiempos de Adán y Eva, -yo añadiría al esclarecimiento del crimen cometido por Caín-. Reglas de policía ha habido siempre y donde se haya constituido un grupo humano, pues son las que regulan y hacen posible la convivencia entre sus miembros. Tradicionalmente en los pueblos pequeños desde los más remotos tiempos esta labor se encomendaba a los guardas rurales, genéricos, del campo o específico de ciertas labores: de montes, de riego, de frutos…
El bicentenario
La Policía fundada en 1824 tuvo en carácter universal, se extendió por campos y ciudades; no estaba militarizada; estaba sujeta totalmente a las autoridades civiles –judicatura y administración- y generaba recursos para el Estado por encargarse de expedir documentos de identidad y de viaje. No puede ser el antecedente de un cuerpo enteramente militarizado, regido desde el Ministerio de la Guerra más que por el de Gobernación y con sus mandos pudiendo ser trasladados del Ejército a la Guardia Civil y desde la Guardia Civil al Ejército y que solamente abarcaba en su acción a las zonas rurales. La prueba es que la Policía se mantuvo en las ciudades y en los pueblos más importantes aún las épocas en que sufrió un mayor ostracismo.
Conclusión
La policía nació en España como cuerpo nacional, cuando las necesidades de la administración relacionadas con la seguridad debido al aumento de la población demandaron una respuesta específica. A su nacimiento contribuyó de una forma decisiva la separación de poderes, recogida en la Constitución de 1812. Una de las causas de su nacimiento fue que en los procesos penales se dividieron las competencias: por un lado las de prevención e investigación de los delitos y, por otro, la de juzgar y sentenciar. La confusión de funciones policiales con cuerpos de policía de ámbito nacional puede generar confusiones y errores.
Fernando VII aprendió durante el Trienio Constitucional muchas lecciones. Una de ellas fue la importancia que tenía el poder ejecutivo. Por ello, cuando convocó el primer Consejo de Ministros la primera recomendación que les dictó fue “plantear una buena policía en todo el reino”. El cuerpo de policía que mandó planificar ha llegado hasta nosotros, excepto con dos paréntesis muy breves en el tiempo. Por eso, ahora, se puede organizar y celebrar su bicentenario.
